Wmo en letselschade

Als er na een ongeval bij een slachtoffer beperkingen ontstaan, dan kan het slachtoffer behoefte hebben aan een bepaalde voorziening, zoals huishoudelijke hulp, een woningaanpassing et cetera. Zeker wanneer er sprake is van een blijvende noodzaak voor een voorziening ontstaat in een letselschadezaak regelmatig discussie over de vraag of de behoefte aan hulp via de gemeente (Wmo) moet worden geregeld, of dat de aansprakelijke partij het slachtoffer (een vergoeding voor) de voorziening moet verstrekken.

Deze discussie komt wat mij betreft vaak voort uit een overschatting van de verantwoordelijkheden van de gemeente in letselschadezaken. Dat kan dan weer leiden tot onnodige (discussies over) Wmo-aanvragen en – prangender - tijdsverlies bij het daadwerkelijk voorzien in de hulpbehoefte van letselschadeslachtoffers.

Dat in de letselschadepraktijk te veel verlangd wordt van gemeenten, daaraan besteedde  RTL Nieuws recent aandacht.[1] Toch lijkt in de letselschadepraktijk daar nog niet iedereen van overtuigd.[2] Dat de rangorde tussen de letselschaderegeling en de Wmo 2015 goed wordt geduid is dus van groot belang. Ik zal hierna bij enige relevante wetsbepalingen van de Wmo 2015 en de achtergronden daarvan stilstaan. Daarna zal ik meer concreet stilstaan bij de positie van letselschadezaken daarin.

1. Het karakter van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015

Art. 2.2.1 Wmo 2015 maakt duidelijk dat het gemeentebestuur zorg moet dragen voor maatschappelijke ondersteuning, en de kwaliteit en continuïteit van voorzieningen. De ondersteuning die een burger vanuit de Wmo 2015 kan krijgen valt daarbij in feite uiteen in twee typen voorzieningen, namelijk een algemene voorziening en een maatwerkvoorziening.

Een algemene voorziening strekt ertoe om bijvoorbeeld de zelfredzaamheid en participatie van de burger in de samenleving te bevorderen. Zo’n voorziening is zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften en mogelijkheden van de burger toegankelijk. Zie hiervoor art. 1.1.1 en art. 2.2.3 Wmo 2015. Een maatwerkvoorziening betreft een op de behoeften en mogelijkheden van de burger afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen en aanpassingen ten behoeve van de zelfredzaamheid en participatie van de burger in de samenleving. Een maatwerkvoorziening kan ook worden verstrekt in de vorm van persoonlijk budget, zodat de burger de benodigde hulp of voorzieningen zelf bij derden kan inkopen. Zie voor dit alles art. 1.1.1 en art. 2.3.6 Wmo 2015.

1.1 Wettelijke basis aanvraag maatwerkvoorziening

In letselschadezaken komt het vaak aan op het regelen van een op maat gesneden voorziening, oftewel doorgaans een maatwerkvoorziening. Rondom de maatwerkvoorziening geldt dat het college van burgemeester en wethouders van een gemeente (hierna: gemeente) ervoor moet zorgen dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt, art. 2.3.1 Wmo 2015. Als er bij de gemeente een melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning wordt gedaan, dan moet de gemeente onderzoek verrichten naar het bestaan van die behoefte, art. 2.3.2 lid 1 Wmo 2015. Daarbij moet de gemeente onder meer de mogelijkheden onderzoeken of de aanvrager bijvoorbeeld op eigen kracht zijn zelfredzaamheid kan verbeteren, art. 2.3.2 lid 4 sub b Wmo 2015. Vervolgens is het dan zo dat de gemeente beslist tot het verstrekken van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie, voor zover de aanvrager deze beperkingen bijvoorbeeld naar het oordeel van de gemeente niet op eigen kracht kan verminderen of wegnemen. Zie hiervoor art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015.

1.2 Achtergrond Wmo 2015

Bij het beoordelen van de behoefte aan een maatwerkvoorziening komt de gemeente dus beoordelingsvrijheid toe. Voorts kan de gemeente de aanvraag afwijzen, wanneer zij meent dat de aanvrager de beperkingen op eigen kracht kan wegnemen of verminderen. Maar wat moeten we dan verstaan onder het begrip “op eigen kracht”? De memorie van toelichting bij art. 2.3.2 lid 4 sub b van de Wmo 2015 biedt het antwoord:

“Onder eigen kracht wordt verstaan dat wat binnen het vermogen van de betrokkene ligt om zelf tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of participatie of tot een oplossing voor zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang te komen. De betrokkene zal zich in hoge mate moeten inspannen om dat aan te wenden wat binnen zijn eigen bereik ligt om zelf in zijn behoefte op het gebied van maatschappelijke ondersteuning te voorzien;”[3]

Van de aanvrager mag dus het nodige worden verlangd, voordat ondersteuning van de gemeente in de rede ligt. Om dat goed te duiden, wijs ik ook op de volgende opmerking in de memorie van toelichting bij art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015:

“De maatwerkvoorziening is nadrukkelijk een hekkensluiter. Alleen wanneer iemand echt niet zelf of met hulp van zijn omgeving in staat is tot zelfredzaamheid of participatie en ook een algemene voorziening geen uitkomst biedt, is er een rol voor het college.”[4]

In het verlengde daarvan merk ik nog op dat de memorie van toelichting in meer algemene zin vermeldt dat de eigen verantwoordelijkheid van de ingezetene een belangrijke pijler is van die wet. De regering wilde, aldus de memorie van toelichting, het automatisme doorbreken dat ingezetenen zich bij elke hulpvraag tot de overheid wenden: met de omslag die met de Wmo 2015 in gang gezet is, is het niet meer vanzelfsprekend dat de overheid bij iedere hulpvraag bijspringt. Uitgangspunt is dat iedere ingezetene eerst kijkt wat hij zelf kan doen, wat zijn sociale omgeving voor hem kan doen of wat hij zelf voor een ander kan doen, aldus de memorie van toelichting.[5]

De wetgever geeft in de memorie van toelichting verder weer niet uit het oog te verliezen dat iedereen een beroep mag doen op zijn gemeente: geen enkele cliënt wordt op voorhand, bijvoorbeeld op grond van inkomen, uitgezonderd van de toegang tot ondersteuning door zijn gemeente. In het onderzoek dat de gemeente na de melding uitvoert, zullen eigen kracht, eigen verantwoordelijkheid en de mogelijkheden van de sociale omgeving worden betrokken en meegewogen om uiteindelijk tot een besluit te komen over het al dan niet bieden van ondersteuning vanuit de gemeente.[6]

De hiervoor aangehaalde passages kenmerken het karakter van de Wmo 2015. De aanvrager mag wel een aanvraag doen bij het college voor een maatwerkvoorziening, maar komt daar pas voor in aanmerking op het moment dat de aanvrager het niet op eigen kracht lukt om te voorzien in de geuite behoefte. De maatwerkvoorziening is slechts een hekkensluiter: dus niets meer dan een laatste vangnet.

2. De slag naar de letselschadezaken

Als we kijken naar een eventuele aanvraag van een letselschadeslachtoffer voor een maatwerkvoorziening, dan komt dus de vraag aan bod of deze persoon de benodigde voorziening niet op eigen kracht kan regelen. Praktisch gaat het dan om de vraag of het letselschadeslachtoffer niet via de aansprakelijke partij voor de benodigde voorziening in aanmerking kan komen. Op basis van de hiervoor geschetste achtergronden zal dit punt vaak aanleiding kunnen zijn voor de gemeente om de aanvraag van het letselschadeslachtoffer rechtmatig af te wijzen.

Rondom de vraag of het nodig is om een voorziening bij de Wmo aan te vragen, ontstaat vaak discussie over de rol van de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep en het Wmo-regresrecht. Verder – als er dan wel eventueel een voorziening volgt via de gemeente – sluit het compensatieniveau van een voorziening vanuit de Wmo niet altijd aan bij het compensatieniveau dat van de aansprakelijke partij mag worden verwacht. Ik zal deze aspecten hierna nader bespreken.

2.1 Jurisprudentie Centrale Raad van Beroep

De lijn van de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep is een heldere: het ligt in beginsel op de weg van het letselschadeslachtoffer om de kosten die gemoeid zijn met een bepaalde voorziening in het letselschadebedrag te verdisconteren.[7] In de praktijk wordt nog weleens kritiek geuit op die jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, onder meer omdat de Centrale Raad van Beroep zich sinds de inwerkingtreding van de Wmo 2015 nog niet had uitgesproken over dit vraagstuk in letselschadezaken.[8] Wat mij betreft is die kritiek niet terecht. Ten eerste past de aangehaalde rechtspraak precies bij de hekkensluitersfunctie van de Wmo 2015. Ten tweede wordt binnen het bestuursrecht de aangehaalde jurisprudentie van de Centrale Raad van beroep – ook vanaf 2015 – als standaardjurisprudentie beschouwd.[9] Ten derde heeft de aangehaalde rechtspraak ook onder de gelding van Wmo 2015 al navolging gekregen in letselschadezaken.[10]

2.2 Het Wmo-regresrecht

Bij de invoering van de Wmo 2015 is met art. 2.4.3 een verhaalsrecht voor de gemeente in het leven geroepen. Kort gesteld kan de gemeente op basis van dat artikel de kosten van een maatwerkvoorziening of een persoonsgebonden budget onder omstandigheden verhalen op degene die aansprakelijk is voor het ontstaan van de noodzaak van die voorziening.

Wmo-regresrecht in de periode 2015-2019

Art. 2.4.4 Wmo 2015 biedt voor de gemeenten en verzekeraars de mogelijkheid om een overeenkomst te sluiten tot afkoop van het hiervoor aangehaalde regresrecht. In de jaren 2015 tot 2019 is van die mogelijkheid door veel (maar zeker niet alle) gemeenten en verzekeraars gebruik gemaakt, door te participeren in de afgesloten Wmo-convenanten[11] die werden aangegaan door de VNG en het Verbond van Verzekeraars. Per 2019 is er geen vervolg meer gekomen op deze convenanten, omdat het merendeel van de leden van het Verbond van Verzekeraars geen nieuwe overeenkomst wenste.[12]

Wanneer we terugblikken op het Wmo-convenant van 2018, dan had dat convenant via art. 4 de volgende uitwerking: deelnemende gemeenten die te maken kregen met een slachtoffer dat aanspraak maakte op een voorziening vanuit de Wmo 2015 waren voor het verstrekken van de voorziening verantwoordelijk, indien uit hun onderzoek bleek dat deze voorziening noodzakelijk was. Daaruit volgt in feite dat een gemeente bij het beoordelen van een aanvraag aan het letselschadeslachtoffer niet kon tegenwerpen dat hij of zij ook een vordering had op de aansprakelijke partij en zich dus daar maar moest melden. [13] Ik meen dat een gemeente in de situatie waarin geen Wmo-convenant geldt wel de mogelijkheid kan hebben om een aanvraag af te wijzen en het letselschadeslachtoffer te verwijzen naar de aansprakelijke partij. Overigens bestaat er – in de situatie met of zonder convenant – voor een letselschadeslachtoffer de vrijheid om zijn of haar hulpvraag neer te leggen bij ofwel de gemeente ofwel de aansprakelijke partij.[14]

Niet in alle situaties bestaat een Wmo-regresrecht

Verder kom ik in de praktijk tegen dat gesteld wordt dat een gemeente een voorziening dient te verstrekken, omdat er regres mogelijk is. Daardoor zou de gemeente voorliggend zijn op de aansprakelijke partij als het gaat om het verstrekken van een voorziening. [15] Het is echter onjuist om uit het regresrecht die verantwoordelijkheid van de gemeente af te leiden. Het is aan de gemeente om aan de hand van art. 2.3.1, 2.3.2 en 2.3.5 Wmo 2015 te beoordelen of een letselschadeslachtoffer in aanmerking komt voor een voorziening. De gemeente hoeft slechts te presteren als het letselschadeslachtoffer niet op eigen kracht kan voorzien in zijn of haar behoefte. Dat wordt niet ineens anders indien er een regresrecht zou bestaan, want de hekkensluitersfunctie van de Wmo 2015 wijzigt daar niet door. Verder is het zo dat de gemeente (lang) niet in alle gevallen een regresrecht zal hebben. Zo zondert art. 2.4.3 lid 4 van de Wmo 2015 al een aantal situaties uit. Ook kan de gemeente geen verhaal zoeken in het kader van een Schadeverzekering Inzittenden of iets dergelijks.

2.3 Het letselschaderecht en de Wmo 2015 hebben niet hetzelfde compensatieniveau

Wanneer iemand een ongeval overkomt, daardoor letsel oploopt en iemand anders daarvoor aansprakelijk is, dan is het uitgangspunt dat de benadeelde zoveel mogelijk wordt teruggebracht in de situatie het ongeval weggedacht.[16] Dat uitgangspunt sluit niet (altijd) aan bij het compensatieniveau dat via de Wmo 2015 moet worden geboden. Met het volgende citaat uit een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep wordt dat treffend duidelijk:

“De verplichting om een maatwerkvoorziening te bieden gaat echter niet zo ver dat de aanvrager in exact dezelfde of wellicht zelfs betere positie wordt gebracht dan waarin hij verkeerde voor hij de ondersteuning nodig had. De gevraagde ondersteuning moet in een redelijke verhouding staan tot wat de situatie van de aanvrager was voor hij ondersteuning nodig had.”[17]

Ook dit verschil in compensatieniveau is wat mij betreft aanleiding om in eerste instantie gelijk via de aansprakelijke partij de benodigde voorziening te regelen. En mocht er toch voor worden gekozen om een voorziening aan te vragen via de gemeente, dan zal voor het deel van de hulpbehoefte waarin de gemeente niet voorziet het slachtoffer zich alsnog kunnen/moeten melden bij de aansprakelijke partij.

2.4 Kan een gemeente dan altijd een Wmo-aanvraag afwijzen in letselschadezaken? En moet een Wmo-aanvraag in letselschadezaken altijd uitblijven?

Nee. Is de aansprakelijkheid nog onduidelijk, bijvoorbeeld kort na het ongeval, dan kan een gemeente wat mij betreft de aanvraag bezwaarlijk weigeren: het slachtoffer heeft dan immers nog niet duidelijk dat het primaire vangnet van de aansprakelijke partij de helpende hand biedt. Een aanvraag bij de Wmo kan ook wenselijk zijn indien er sprake is van een gedeeltelijke aansprakelijkheid, of bij discussie over de vraag of het slachtoffer in de situatie het ongeval weggedacht ook op (enig moment) behoefte zou hebben gehad aan de betreffende voorziening. In die gevallen kan het zijn dat het slachtoffer niet steeds in staat is om op eigen kracht de voorziening (volledig) te vorderen bij de aansprakelijke partij en zou een voorziening vanuit de Wmo 2015 een vangnet kunnen bieden.

3 Conclusie en aanbevelingen

De Wmo 2015 vormt voor de burger een vangnet, en niets meer dan dat. Bij een gebleken aansprakelijkheid en geen causaliteitsdiscussie komt het mij voor dat een gemeente de aanvraag van het slachtoffer spoedig kan afwijzen, omdat het slachtoffer op eigen kracht in zijn of haar behoefte aan een voorziening zou moeten kunnen voorzien. Komt het slachtoffer de poort van de aanvraag wel door, dan hoeft het compensatieniveau van een voorziening van de Wmo niet aan te sluiten bij het compensatieniveau waar het slachtoffer via de letselschaderegeling recht op heeft.

Al met al is het dan ook niet zo dat de Wmo 2015 in letselschadezaken geen enkele rol meer speelt of hoeft te spelen, maar het primaat voor het treffen en verstrekken van voorzieningen ligt bij de aansprakelijke partij. Desondanks lijkt de praktijk bij het treffen van voorzieningen daarbij slecht aan te sluiten. Zo lijkt in het document “Casuïstiek herstelgerichte dienstverlening” van De Letselschade Raad de rol van de Wmo overbelicht en die van de aansprakelijke partij onderbelicht. Verder wijst het Verbond van Verzekeraars erop dat een gemeente beter in staat is om bepaalde faciliteiten of oplossingen te regelen.[18] Dat zal op dit moment vast zo zijn, maar dat is geen reden om waar mogelijk de oplossing niet via de private weg van de letselschaderegeling te zoeken. Zeker gelet op de eigen verantwoordelijkheid die van het letselschadeslachtoffer in het kader van de Wmo 2015 kan worden gevraagd. Leren van wat gemeenten goed doen kan daarbij geen kwaad, maar voor het oplossen van de hulpbehoefte van het letselschadeslachtoffer moet de oplossing vooral worden gezocht in het schaderegelingstraject.

Aalse Hansma
April 2021

[1] https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/nederland/artikel/5215013/letselschade-wmo-slachtoffers-gemeenten-verzekeraars.

[2] Zie bijvoorbeeld https://www.sociaalweb.nl/blogs/samenwerken-in-plaats-van-afschuiven-bij-letselschade-wmo-regresrecht.

[3] Kamerstukken II, 2013-2014, 33841 nr. 3 (memorie van toelichting). Directe link: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33841-3.html.

[4] Kamerstukken II, 2013-2014, 33841 nr. 3 (memorie van toelichting).

[5] Kamerstukken II, 2013-2014, 33841 nr. 3 (memorie van toelichting).

[6] Kamerstukken II, 2013-2014, 33841 nr. 3 (memorie van toelichting).

[7] Centrale Raad van Beroep 19 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:776.

[8] Zie wederom https://www.sociaalweb.nl/blogs/samenwerken-in-plaats-van-afschuiven-bij-letselschade-wmo-regresrecht.

[9] Rb. Gelderland 27 oktober 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:5587.

[10] Ik verwijs naar rb. Gelderland 11 november 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:6968.

[11] Formele naam: Overeenkomst afkoop regresrecht Wet Maatschappelijke Ondersteuning.

[12] Zie de ledenbrief van de VNG van 8 november 2018, https://vng.nl/sites/default/files/brieven/2018/20181108_ledenbrief_ontwikkelingen-inzake-de-overeenkomst-afkoop-regresrecht-wmo.pdf.

[13] Zie https://vng.nl/sites/default/files/brieven/2018/20181108_ledenbrief_ontwikkelingen-inzake-de-overeenkomst-afkoop-regresrecht-wmo.pdf.

[14] Zie wederom https://vng.nl/sites/default/files/brieven/2018/20181108_ledenbrief_ontwikkelingen-inzake-de-overeenkomst-afkoop-regresrecht-wmo.pdf.

[15] Zie bijvoorbeeld https://www.metzorg.nl/actueel/27/wmo-en-de-afwijzingsgrond-eigen-kracht.

[16] Zie bijvoorbeeld HR 5 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BE9998.

[17] Zie CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403 en CRvB 24 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:511.

[18] https://www.verzekeraars.nl/publicaties/actueel/reactie-op-rtl-nieuws-over-letselschadeslachtoffers-en-wmo en https://www.rtlnieuws.nl/sites/default/files/content/documents/2021/03/31/Reactie%20Verbond%20van%20Verzekeraars%20op%20vragen%20van%20RTL%20Nieuws%20%2831-03-2021%29.pdf.